Cristóbal Montoro
Catedrático de Hacienda Pública y ex ministro de Hacienda, para Papeles FAES
Presupuestos Generales del Estado 2006
20/10/2005

El Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2006 no da respuesta a los principales desequilibrios de la economía española. El excesivo incremento del gasto alimenta las tensiones inflacionistas, ahonda el desequilibrio exterior, limita la capacidad de ahorro de la economía y dificulta la reducción de impuestos.

La inercia del crecimiento económico

La economía española mantiene una fuerte inercia de crecimiento, por encima de la media europea, basada en una importante expansión de la demanda interna. En el año y medio del actual Gobierno no se ha tomado ni una sola medida económica significativa y, sin embargo, los efectos de las anteriores reformas siguen presentes. La consolidación presupuestaria, las bajadas de impuestos, la liberalización de mercados y las reformas laborales, que son los principales factores de la política económica aplicada por los Gobiernos del Partido Popular, han demostrado su carácter estructural y su capacidad de influencia duradera sobre el crecimiento económico y la creación de empleo. Estabilidad de precios, bajos tipos de interés, impuestos más bajos, sencillos y justos, y todo ello, por supuesto, en un contexto de estabilidad política, han configurado el marco que está haciendo posible el periodo de expansión más largo de nuestra historia. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la reciente revisión estadística de las cifras del PIB nos hace perder las referencias de los años anteriores y no resulta fácil calcular con precisión la evolución de la economía y del empleo en términos homogéneos.

Pero no todo es positivo en la evolución de la economía española. En los dos últimos años se han agudizado los desequilibrios macroeconómicos y el crecimiento ha perdido calidad. Junto a las tensiones inflacionistas y al brusco incremento del déficit exterior, existen otros motivos de preocupación por la marcha de la economía española en el año próximo: el estancamiento del Índice de Producción Industrial y, sobre todo, el deterioro de la confianza de los ciudadanos en el futuro inmediato.

"La pasividad del Gobierno, que en año y medio no ha tomado ni una sola medida económica significativa, confirma el acierto de las políticas del PP, que han permitido el crecimiento económico y la creación de empleo. Pero la inercia se agota: el crecimiento pierde calidad y se agudizan los desequilibrios".

La economía siempre ha sido una cuestión de confianza. Sin confianza no se puede cerrar un trato, ni emprender un negocio. En las doctrinas socialistas, partidarias de la planificación y de la fuerte intervención del Estado, late un fondo de desconfianza en la capacidad de las personas y de las sociedades para organizarse y prosperar. Llegan a desconfiar, incluso, de que los ciudadanos sepan lo que quieren, y por eso ejercen sobre ellos una estrecha tutela desde el Estado. Si la Dirección General de Tráfico lamenta "no poder conducir por usted", sin duda está dispuesta a hacerlo en cuanto pueda.

En la economía, ese afán intervencionista les induce a inmiscuirse en los consejos de administración de las empresas, a orientar e incluso impulsar adquisiciones o concentraciones de compañías privadas, a ordenar interesadamente las comunicaciones, a recuperar el protagonismo del Estado en la fijación de los precios, a sembrar la geografía de nuevas empresas públicas, agencias públicas y otros instrumentos burocráticos públicos, a generar nuevas hornadas de empleo público, etc. Poco a poco, han florecido en Ayuntamientos y Comunidades socialistas, y en los actuales Ministerios, numerosos amigos de los boletines oficiales y de los Presupuestos que están ocupando el campo de la economía con nuevas vallas y reglamentos, dispuestos sin orden ni criterio (al menos, criterio económico), que por eso ordenan poco pero estorban mucho. Así no se genera confianza en los agentes económicos. Si el Gobierno no confía en la actividad libre de los ciudadanos, difícil será que los ciudadanos confíen en él.

Los Presupuestos para el 2006 pierden, un año más, la oportunidad de disciplinar el gasto público y de contribuir de este modo a moderar los excesos intervencionistas de los Gobiernos. Muchos empresarios y trabajadores observan el futuro próximo con cierta preocupación. Piensan que no tardará mucho en producirse una moderación de la actividad en la economía española y temen que empecemos a bajar la cuesta sin buenos frenos en la política presupuestaria y fiscal del Gobierno. Hace pocos años que la economía española superó sin daño alguno una fuerte caída de la economía internacional, gracias, entre otras cosas, a que se mantuvo con mano firme el rumbo de la estabilidad presupuestaria y la austeridad en el gasto. Del mismo modo necesitamos ya esa misma firmeza para ayudar a la economía española a equilibrar el patrón de crecimiento, estimulando la participación de la demanda externa a medida que se debilite la interna, y para contener las tensiones inflacionistas. Pero muchos temen, no sin fundamento, que el actual Gobierno no tenga la convicción ni los apoyos apropiados para hacer lo que debe.

"Sin convicción ni apoyos para hacer lo que debe, la trayectoria económica del Gobierno es una lamentable historia de arrepentimientos, dudas e incoherencias. La anunciada reforma laboral se resume en un texto que contiene, a la vez, las posiciones de las dos partes negociadoras, y la reforma tributaria ha cambiado ya tres veces de criterio y otras tantas de calendario".

Esta desconfianza en el Gobierno tiene, como digo, su fundamento. En el año y medio que lleva de gestión, se ha caracterizado por sus dudas. Hasta ahora la trayectoria del Gobierno es una lamentable historia de arrepentimientos. No ha habido materia importante ni Ministerio que no haya sufrido rectificaciones.

Es lo que está pasando, por ejemplo, con la reforma tributaria anunciada. Por lo menos, ha cambiado ya tres veces de criterio y otras tantas de calendario, de manera que los agentes económicos no pueden contar con ella en sus previsiones de inversión. Y lo mismo se puede decir de la reforma laboral. Más allá de cantar las excelencias del diálogo social, el Gobierno, después de año y medio largo, no ha hecho otra cosa que ofrecer un texto que contiene, a la vez, las posiciones de las dos partes negociadoras, es decir, que tiene poca utilidad. Tampoco hay nada nuevo de las reformas estructurales, tantas veces anunciadas, mientras los pasos reales que se dan apuntan a una concentración monopolística de todo el sector de la energía, que difícilmente puede ser bien recibido por el resto de las empresas y por los consumidores en general (la subida exagerada del gas y la anunciada de la electricidad son la mejor prueba de por dónde van a ir los tiros).

Con estos precedentes el Gobierno tiene escasa capacidad para influir positivamente en la generación de expectativas económicas de los españoles, que es tanto como decir que, en el mejor de los casos, se ha convertido en un Gobierno irrelevante en materia económica. Tendremos que mirar fuera de nuestras fronteras para hacernos una idea de por dónde soplará el viento.

El crecimiento de la inflación y del déficit exterior

El último dato de IPC del mes de octubre apunta un incremento de los precios del 3,5 %, lo que hace suponer que prácticamente se duplicará el objetivo del Banco Central Europeo para el año 2005. Estamos asistiendo a un verdadero "shock" petrolífero, que ha elevado el precio del barril por encima de los sesenta dólares en los últimos meses. El encarecimiento de los costes energéticos se está notando en las economías familiares y en las empresas que más dependen de estos productos. Por otra parte, se detectan tensiones inflacionistas en los productos alimenticios y en los servicios. El resultado es muy gravoso para las rentas bajas, que tienen que hacer frente a la fuerte subida de los precios de productos básicos, y perjudica al conjunto de la economía española, que pierde competitividad con respecto a nuestros principales socios comerciales.

"La previsiones del Gobierno sobre el sector exterior no son un ejemplo de coherencia. Frente a una serie de la balanza comercial que pasa del -6,3 % del PIB en 2004 al -8,4 % en 2006 y una necesidad de financiación que va del -4,8 % del PIB en 2004 al -7,1 % en 2006, se prevé un descenso de la contribución negativa del sector, que pasa del -1,8 % en 2004 al -1,1 % en 2006".

En relación al sector exterior, el deterioro de la balanza por cuenta corriente y el incremento de la necesidad de financiación pueden generar alguna duda con respecto al objetivo de crecimiento. En el propio cuadro macroeconómico de los Presupuestos del Estado para 2006 se aprecia la difícil coherencia de las cifras: frente a una serie de la balanza comercial que pasa del -6,3 % del PIB en 2004 al -8,4 % en 2006 y una necesidad de financiación que va del -4,8 % del PIB en 2004 al -7,1 % en 2006, se prevé una menor contribución negativa del sector exterior para el próximo año (pasa del -1,8 % en 2004 al -1,1 % en 2006).

En todo caso, es un hecho que el sector exterior está empeorando muy rápidamente, nuestra pérdida de competitividad se advierte en la débil evolución de las exportaciones, y el correspondiente aumento de la necesidad de financiación frente al exterior se refleja en la necesidad de ahorro de la economía española.

La necesidad de aumentar el superávit presupuestarioy de evitar un mayor intervencionismo económico

Es necesario llevar a cabo una política que aumente las tasas positivas del ahorro público y que fomente el ahorro privado. Ante la insuficiencia del ahorro nacional para financiar la formación bruta de capital, es necesario incrementar el superávit público hasta el 1,5 - 2% del PIB para el año que viene, basado fundamentalmente en un mayor control del gasto corriente. Esta contención del gasto facilitaría, a su vez, llevar a cabo bajadas de impuestos que contribuirían a mejorar el ahorro de las familias y de las Pymes.

Una política presupuestaria de mayor rigor, que facilite la reducción de impuestos, es necesaria en previsión de futuras subidas de tipos de interés adicionales a la ya adoptada por el BCE (del 2% al 2,25%) en un contexto de elevado endeudamiento.

El crecimiento y el empleo deben ser los objetivos últimos de la política económica, y la competitividad y la productividad deben ser instrumentos para lograr tales fines. Para mejorar la competitividad y la productividad lo último que necesita nuestra economía es un incremento del sector público, un mayor dirigismo y un mayor intervencionismo.

Sin embargo, el incremento del gasto no financiero de los Presupuestos consolidados asciende al 7,3 %, por encima del crecimiento nominal de la economía. Si incluimos el capítulo VIII, este incremento asciende al 7,7 %. Esto significa, en definitiva, una mayor participación de la Administración en la actividad económica. Supone un paso atrás en el modelo económico que tan buenos resultados ha dado y sigue dando a nuestro país.

"El Gobierno vive del modelo que ha permitido el crecimiento de los últimos años, pero es incapaz de conservarlo. La reforma de las leyes de Estabilidad y los Presupuestos para 2006 contemplan una mayor participación de la Administración en la actividad económica, lo último que necesita nuestra economía".

Tampoco es una buena noticia para la estabilidad macroeconómica la reforma de las Leyes de Estabilidad, que abre grietas a la expansión del déficit público del Estado y de las Administraciones Territoriales. La aplicación del principio de "estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo" tiene los mismos defectos de inseguridad e inconsistencia que existen, forzosamente, en cualquier predicción de la evolución del ciclo económico. De esta manera se ha debilitado, sin ninguna necesidad, la capacidad de los Presupuestos para respaldar las expectativas de los agentes y contribuir al crecimiento duradero de la economía.

Faltan en los Presupuestos políticas de apoyo a la competitividad de las empresas españolas. Esto es especialmente grave ante el peligro real de deslocalización de empresas e inversiones por la competencia de los nuevos socios europeos y otros países emergentes. No se trata de competir con estas economías en costes de producción, pero sí es posible ofrecer a las empresas un marco atractivo de estabilidad política y jurídica, unidad de mercado, estabilidad presupuestaria, impuestos moderados y con tendencia a la baja y estímulos para la investigación, la innovación y las exportaciones. En prácticamente ninguno de estos factores estamos avanzando. Todo lo contrario, el Gobierno es responsable directo de la aparición de graves inquietudes que en nada pueden animar a los inversores, ni propios ni foráneos.

"La deslocalización es un peligro real. Cuando más necesario es que España ofrezca estabilidad y unidad de mercado, que estimule la investigación, la innovación y las exportaciones, el Gobierno impulsa procesos que generan incertidumbre y disuaden a los inversores".

La ausencia de reformas fiscales y las prioridades del gasto

Los ingresos impositivos han evolucionado en 2005 por encima del PIB (incremento de la presión fiscal) y han superado la previsión presupuestaria. Entre las causas de este comportamiento positivo de la recaudación destaca la mejora de la elasticidad de los impuestos derivada de las reformas tributarias de las anteriores legislaturas, el efecto de la mayor inflación y la propia fortaleza de las importaciones. En los Presupuestos para el 2006 se prevé una evolución más moderada de los ingresos, que se sitúa en el 7,6% respecto de la liquidación estimada para 2005 y en el 9% respecto al presupuesto inicial, ambos por encima del crecimiento nominal de la economía.

A pesar de estos incrementos de recaudación, los Presupuestos para el 2006 no determinan reducciones de impuestos ni actualización suficiente del efecto de la inflación sobre la carga tributaria de las familias. Las reformas del IRPF y del impuesto de sociedades son sólo, de momento, mera declaración de intenciones, que tienen difícil acomodo en el actual contexto político.

En cambio, el Gobierno incrementa la fiscalidad de los impuestos especiales y anuncia un nuevo impuesto ecológico, una "Reforma Fiscal Verde". Esperemos que esta reforma no esté tan verde como otras decisiones del Gobierno.

Desde la vertiente del gasto, la primera característica de estos Presupuestos es que, como ya se ha comentado, el gasto no financiero del Estado se incrementa un 7,6%, por encima del crecimiento estimado de nuestra economía para 2006. El Gobierno ha señalado como prioridades de gasto la mejora de la productividad a través de incrementos presupuestarios en I+D+i, Educación e Infraestructuras, la mejora de la protección social, la calidad de los servicios públicos, la sanidad y la Ayuda Oficial al Desarrollo. En resumen, todo es prioritario, que es tanto como decir que nada lo es. No existe una verdadera selección del gasto, los Presupuestos no tienen objetivos claros.

Además de excesivo, buena parte del incremento del gasto de estos Presupuestos es de carácter estructural, es decir, genera compromisos permanentes de gasto y condiciona las cuentas públicas futuras. Es lo que ocurre con incrementos de algunas remuneraciones, que además provocan reivindicaciones comparativas, o con la subida de pensiones, que arrastran consigo el incremento de los complementos de mínimos, o con subvenciones que luego no se pueden retirar. Como sabemos por experiencia, el incremento del gasto estructural en momentos de coyuntura favorable es un indicador fiable de la profundidad del déficit y de la deuda en que pueden caer las cuentas públicas cuando empeora el clima económico.

"Las 'prioridades' del Gobierno carecen de sentido en un sistema de competencias cedidas. Hacer de la educación, la sanidad o la vivienda asuntos prioritarios cuando se carece de competencias sobre ellas, confunde y conduce a una asignación ineficiente de recursos. La Educación representa el 0,7% del Presupuesto de la Administración del Estado, un aumento del 10,4% supone sólo 220 millones de euros".

Los Presupuestos contienen, también, algunas partidas de gasto con fuertes incrementos que no siempre pueden cumplir los fines para los que se han destinado. La falta de capacidad de gestión de los agentes o la falta de control por parte de las Administraciones puede dar lugar a que una parte del gasto asignado a innovación o a cooperación para el desarrollo, por ejemplo, termine subvencionando la cuenta de resultados de ciertas empresas.

En otras ocasiones las cifras presupuestarias presentan incrementos grandes de políticas pequeñas. La Educación sólo representa el 0,7% del Presupuesto de las Administraciones Centrales del Estado, y por eso, el crecimiento del 10,4% de esta política queda limitado a 220 millones de euros. El incremento de la política de Sanidad es del 8,5%, es decir, 311 millones de euros, de los que el 46% van a financiar los gastos corrientes de funcionamiento del Ministerio y sus Organismos (aunque en esta ocasión hay que sumar los 1.677 millones de euros que transfiere el Estado a las CC.AA.) Y en la política de Vivienda, el incremento del 20% respecto a 2005 se traduce en 175 millones de euros, de los que 168 se destinan al pago de subvenciones. Esta política de vivienda es un buen ejemplo de asignación ineficiente del gasto público. Su corta vida ya ha sido suficiente para constatar su fracaso, su incapacidad para influir en el precio de la vivienda. Sólo ha servido para frustrar las expectativas que generó en los jóvenes.

La Educación, igual que la Sanidad o la Vivienda, son competencias cedidas a las Comunidades Autónomas, aunque en el Estado permanece la responsabilidad de garantizar la igualdad en la prestación de los servicios básicos. Es importante mejorar su gestión en colaboración con el resto de Administraciones, pero hablar de ellas como prioridades presupuestarias no se corresponde con la limitada capacidad del Gobierno en esas materias. No se está entendiendo el papel de la Administración central en un sistema de competencias cedidas.

Nuevamente, al igual que en los últimos años, el gasto social supone el 50% del Presupuesto al incluir la partida con más dotación presupuestaria: las pensiones, que ascienden a 85.000 millones de euros, es decir, el 9% del PIB estimado para 2006. El incremento de las pensiones mínimas afecta también al Presupuesto del Estado, que se hace cargo de los complementos de mínimos. En todo caso, el acusado incremento del gasto en pensiones, que siempre es un gasto estructural, obliga a un mayor rigor en las cuentas públicas para preservar la viabilidad y estabilidad futura del sistema de protección social.

"Es significativo que el capítulo presupuestario que más se incrementa sea el VIII, el de activos financieros, tan criticado por el PSOE en la oposición como ejemplo de la supuesta opacidad de los Gobiernos del Partido Popular".

En contra de los buenos propósitos de transparencia de la propaganda del Gobierno, el Proyecto de Presupuestos para el 2006 contiene numerosos artificios de ocultación del gasto. A modo de ejemplo, observamos que se utiliza el Sistema de Abono Total del Precio a un nivel muy elevado, que condicionará gravemente los Presupuestos del futuro próximo. Por otra parte, se anuncia la creación de nuevas Sociedades Estatales, como SEITTSA (Sociedad Estatal de Infraestructuras de Transporte Terrestre, S.A.) para la construcción de carreteras y ferrocarriles, con la pretensión de que sus operaciones no tengan impacto en el déficit.

Hay que destacar que tanto el incremento del 12,4% en infraestructuras como del 29,7% en I+D+i se deben a fuertes aumentos en el capítulo VIII del Presupuesto: activos financieros. Concretamente, este capítulo representa el 29% de la política de infraestructuras, esencialmente debido a las aportaciones de capital a empresas públicas, y el 56% de la política de I+D+i, instrumentándose a través de préstamos de difícil aplicación. Es significativo que el capítulo que más se incrementa es este capítulo VIII, tan criticado y denostado por el PSOE en la oposición como instrumento de ocultación del déficit y de falta de transparencia de los Gobiernos del Partido Popular. Se advierte que han cambiado de opinión, pues este capítulo tiene un incremento del 24,4%, alcanzando el importe de 9.618,12 millones de euros, superior a la asignación destinada a inversiones o a las transferencias con finalidad de financiar inversiones a realizar por otros agentes. En este sentido, hay que destacar el incremento de la deuda pública derivada principalmente de esta variación de activos financieros.

La falta de reformas estructurales y el Estatuto de Cataluña

El Gobierno se enfrenta a su segundo Presupuesto sin acometer ninguna reforma estructural, ni en los mercados básicos ni en los factores de producción. Esta falta de reformas merma la competitividad de la economía y la potencialidad del crecimiento futuro. Aunque en sus planteamientos teóricos el Gobierno anuncia repetidamente medidas para mejorar el funcionamiento y la competencia de los mercados, en la práctica se observa un giro intervencionista que puede ser muy perjudicial a medio plazo para las empresas y los consumidores.

"El nuevo Estatuto propuesto para Cataluña rompería la unidad de mercado, alteraría las relaciones económicas y dañaría la capacidad de crecimiento y la cohesión social de nuestro país. Impediría la función reguladora y estabilizadora del Estado en el campo económico y dificultaría extraordinariamente la solidaridad con las regiones que la necesitan".

Un ejemplo elocuente de esta deriva intervencionista se plasma en la Propuesta del Estatuto para Cataluña, favorecida por el Presidente del Gobierno. Este Estatuto propugna la injerencia generalizada de los poderes públicos en la vida de los ciudadanos y además pretende el desmantelamiento del Estado español, la ruptura de la unidad de mercado y una modificación de las relaciones económicas que daña la capacidad de crecimiento y la cohesión social de nuestro país. El sistema de financiación que propone este Estatuto desmonta prácticamente la Hacienda del Estado en Cataluña, y amenaza con su eliminación completa cuando las demás Comunidades Autónomas reclamen la misma capacidad de recaudar, regular y gestionar los impuestos, y las mismas competencias máximas y exclusivas en las políticas de gasto. El fraccionamiento financiero del Estado, añadido al fraccionamiento político, impediría la función reguladora y estabilizadora el Estado en el campo económico y dificultaría extraordinariamente la solidaridad con las regiones que la necesitan.